射阳县审计局 薛国春
【摘要】党的十八届四中全会《决定》对审计工作提出了新的要求，县级审计机关如何更好地适应改革要求、加快创新发展的途径和方法，是改革开发新时期、经济发展新常态下面临的现实课题。本文基于江苏省射阳县审计局发展视角，在完善审计制度背景下，分析县级审计机关所处的地位，审视县级审计机关存在的问题和不足，探讨审计发展的构架。
【关键词】审计机关 审计发展 制度建设
县级审计机关是最基层的审计机关，是审计触角的最末端，分布很广、人员众多、条件较差、任务繁重，对审计事业的科学发展有着举足轻重的作用。随着社会经济的不断发展，县级审计机关日益受到地方党委、政府的重视，人员配置、执法环境、经费保障、作用发挥等各个方面都有了明显改善，被誉为经济社会发展的“免疫系统”，社会地位不断提升。特别是党的十八届四中全会《决定》对审计工作提出了新的要求，随后国务院发布《关于加强审计工作的意见》对审计工作做出了新的部署，以及中办、国办出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，把审计工作和审计机关提高到了前所未有的社会关注度，审计发展面临新一轮机遇和挑战。县级审计机关现状如何？还存在哪些问题和不足？审计机关科学发展需要重点关注哪些方面？本文基于江苏省射阳县审计局的发展视角进行粗浅的探讨，
一、基本现状
1.机构由少变多。射阳县审计局于1983年11月30日成立，正科级建制，内设秘书股、事业审计股和企业审计股。2016年底，射阳县审计局内设机构有最初的3个增加到现在的8个，分别为办公室、法制科(计算机审计科)、财政金融审计科、行政事业与社会保障审计科、农业与资源环保审计科(外资运用审计科)、固定资产投资审计科、经贸审计科、任期经济责任审计办公室(内部审计工作指导科)，均为正股级建制。下辖射阳县政府公共工程审计中心和射阳县经济责任审计中心2个事业单位，分别承担县审计局交办的政府公共工程审计和领导干部经济责任审计等相关审计任务。
2.队伍由小变大。1983年建局时，射阳县审计局核定编制为10人。2016年底，射阳县审计局核定编制34人，在编34人，其中行政编制25名，事业编制9名；2017年新招录公务员2名，事业编制人员2名，编制人数达到38人。现任领导职数5名，其中局长1名，副局长4名；非领导职数（副主任科员）2名；中层干部职数10名，其中科长(主任)8名，副科长(主任)2名。
3.作用由弱变强。经过30多年的发展壮大，射阳县审计局经历了从小到大、由弱到强的发展过程，社会影响力不断扩大，审计事业得到全面快速发展，在服务和推动县域经济社会发展中的作用越来越突出。2016年底，完成县委、县政府交办工作50件，提出审计意见和建议128条；实施上级审计机关统一安排审计项目2个，“同级审”和部门预算执行情况审计项目6个，经济责任审计等项目11个，绩效审计项目2个；实施政府投资工程建设审计项目130个，核减工程造价3.44亿元；查出问题资金2.58亿元，移送案件线索14件，促进了政策措施落实、审计工作发展、党风廉政建设和作风纪律锤炼，为全县深入实施“十三五”规划提供了有力保障。
4.职能由专变全。射阳县审计局分别受bet-365备用网址、射阳县人民政府双重领导，主要履行对本级各部门(含直属单位和下级政府）预算的执行情况和决算、预算外资金的管理和使用情况进行审计监督的职能。由于审计人员较少，虽然设置5各个业务科室，但是在执行审计项目任务时，除了固定资产投资审计科之外，根据全年项目计划，其他科室的审计人员一般都是统筹安排、整合使用，全局“一盘棋”，打乱科室职能限制分配审计项目任务，而不是像市级以上审计机关那样严格按照科室的机构职能分配审计项目任务。从而，对审计人员的政治素质和业务素质提出了更高的要求。前审计长刘家义用查账高手、计算机强手、分析研究能手和内部管理的行家里手来形容审计人才。
5.作用由软变硬。面对经济社会发展新常态，以及党风廉政建设的需要，社会对审计的期望值大幅提高，地方党委和政府对审计工作的要求也越来越高。射阳县提出了“审计在先”的更高要求。审计工作要围绕全县工作中心，监督在先、调研在先、建言在先，完成好县委、县政府交办的各项审计调查工作和任务，充分发挥县委、县政府参谋助手作用，更好地服务领导科学决策。为此，射阳县审计局探索建立以财税及部门预算执行全过程、政府重点工程全覆盖、重点项目绩效专项审计调查、领导干部全过程的经济责任审计、服务政务决策的预防风险审计为主要内容的五项动态审计机制，综合利用信息化审计方法，创新审计执法方式，前移审计监督节点，实行事前、事中、事后全过程的动态审计监督，以加强财政收支和政策执行的跟踪监督，规范财政收支行为，服务政务决策，提高财政收支效益。
二、存在问题
随着经济社会步入新常态，审计工作也要适应、服务和推动新常态。随着审计领域的不断拓展，审计队伍的不断扩大，审计触角的不断延伸，审计工作任务的不断加重，社会各界对审计机关和审计人员的期待不断增强，地方党委和政府的审计工作的重视程度不断加大，审计机关面临的环境也越来越复杂，各种制约因素也越来越多。审计队伍体量偏小、人手不足与日益增加的审计任务之间的矛盾越发突出，审计专业人才缺乏、审计人员的业务水平整体不高与审计领域不断拓展之间的矛盾越发显现，审计执法功能难体现、审计整改不到位与充分发挥审计机关“免疫系统”功能作用之间的矛盾不容忽视。县级审计机关在工作开展中面临着一些不容忽视的困难及问题，严重影响了审计职能的充分发挥。
1.审计一线力量不足。目前审计工作任务繁重与人手不足的矛盾日益突出。表现在一是随着审计职能的发挥，社会期望值增加，社会要求审计参与的广度与深度增加；二是党委政府对审计的信任度增加，要求审计参与决策与督查的事项越来越多，比如参与信访调查、招商引资项目投入认定、年度目标任务完成情况考核以及重大经济决策等等；三是审计系统内统一组织的审计项目也需要基层审计机关提供一定的人力资源；四是财政资金运用全覆盖，要求审计机关既要面面俱到还要突出重点，既要盯住重点领域、重点资金、重点项目，又要对所有财政资金的使用进行跟踪监督。所以基层审计机关在人手上捉襟见肘，难以实现重大审计成果。
2.审计技能需要提升。随着审计的转型与发展以及信息化审计的要求，对审计干部的业务技能提出了更高的要求，一是审计知识需要更新，审计的业务知识及审计的法律法规都在不断的更新，审计人员需要不断学习新知识才能适应新形势新要求。二是新调进和新招录人员需要学习审计知识，熟悉审计流程与规范，尽快提高业务技能以适应岗位要求。三是审计技术方法的创新，要求审计人员尽快掌握并能熟练运用，以提高审计效率和审计质量。比如经济责任审计评价指标与方法的革新；信息化审计的创新；效益审计的深化等等。四是审计职业的高标准，要求审计人员应具有较高的业务素质，审计人员要精通各行业的财会知识、信息化审计技术、财金法律法规、各行业政策规范和业务流程、公文写作、信息宣传等等综合技能才能胜任审计岗位。
3.人才流出现象较重。审计工作需要具备有一定的专业技能水平，审计机关对新进人员的培养也需要花费一定的人力和财力，新进的人员至少需要经过2-3年的培养才能成为胜任岗位的审计人才。但基层审计机关经常出现审计人才流出现象，比如新招录的事业编制人员，又考取其他单位公务员；或审计人员调出到其他单位任职等等。究其原因主要有：一是审计工作单调而辛苦，工作强度大，目标要求高，审计人员的压力也相应较大。二是审计工作专业性强，在职务晋升晋级方面的空间小，有的基层审计机关出现20多年没有一人得到提拔的现象。三是福利待遇差，审计机关是监督部门，打铁必须自身硬，即使在中央“八项规定”之前，甚至在“阳光工资”实行前也很少有奖金福利发放。与外单位的劳动强度相比容易产生不平衡心态。尤其是工程审计方面有技术职称的人才，一方面是难引进，另一方面是难留住，主要是社会上这样的人才劳动报酬高而审计机关的工资低。
4.部分岗位设置缺位。一是仍然有不少的县级审计机关的经济责任审计办公室是股级建制，开展的都是正科级以上党政领导干部的经济责任审计，在开展业务过程中有诸多不便，有些具体工作难以深入。我市目前仅有大丰市是正科级建制、阜宁县和盐都区是副科级建制，其他均为股级建制。二是基层审计机关缺少质量控制的总牵头把关人，根据国家审计准则第一百七十四条规定：“审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制”。在基层审计机关，总审计师可以对审计的计划、实施、报告以及整个审计过程的质量控制起到总的控制和把关的作用，可以改变过去各审计组在审计定性以及处理处罚的定量等方面不能保持同一尺度的情况，其在质量控制方面的作用十分重要。目前，我市已有滨海、阜宁、大丰、东台4个市县区设置了副科级的总审计师岗位，其余5个市县区尚未设立。
5.审计质量难以保证。目前，当地党委、政府对审计工作非常重视，交办的临时性任务日益增多，俨然成为为地方经济保驾护航的“御林军”。射阳县审计局2015年完成射阳县委、县政府交办任务72件，2016年50件，今年上半年32件。应付当地党委、政府交办任务牵制了审计部门很大的精力，这已经是一个不争的事实和不容回避的问题。由于交办事项大多属于临时性任务，大多具有（时间）急、（任务）重、（要求）高、（拒绝）难的特点，扰乱了审计机关正常的工作计划和工作秩序，牵制了审计机关大量的人力和精力。加之，审计署、省、市等上级审计机关统一组织的审计项目，以及异地交叉审计的审计项目具有逐年增多的趋势，被抽调的审计人员人数越来越多、时间越来越长，给人手本不丰裕的县级审计机关带来的负面影响越来越大。鉴于人手少、自身工作量多的实情，审计人员常年满负荷运转，疲于应付各项工作，有重数量、轻质量的倾向，审计不够深入，审计目标不能完全落实，揭示一般性、表象性的问题较多，而揭示体制机制性的深层次问题较少，直接影响了审计成果的运用，审计质量难以保证，审计风险隐患加大。
6.审计作用发挥受限。射阳县审计局分别受bet-365备用网址、射阳县人民政府双重领导。在实际运行过程中，人员编制、职务任免、经费来源由地方政府决定，这种体制导致“派生权力去监督原权力”“我的权力是政府授予我的，那么你让我派生的权力去监督原权力，非常尴尬”。县级审计机关的独立性不强，使审计监督的职能大打折扣。审计部门是政府的组成部门，有时为了地方政府、部门利益，在一些审计署组织实施的“一条鞭”项目、上级审计机关组织实施的交叉审计项目中，审计机关夹在中间，两头都得遵从，处于两难的尴尬境地。而对于部分垂直部门和中央直属单位而言，县级审计机关没有审计权限“不能审”，审计署、省市审计机关无暇顾及和授权的有限性“不便审”，往往造成这些部门审计监督的缺位，导致出现审计盲区，如国有商业银行、供电、电信、国税等部门以及其他一些国有企业，多年来未进行审计，严重影响了审计领域的拓展，审计监督作用难以充分体现。
三、对策建议
2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《框架意见》重要内容之一，探索省以下审计机关垂直管理，强化上级审计机关对下级审计机关领导。这是继纪检系统提出垂直化改革后，审计系统也将实行垂直改革。《框架意见》提出强化上级审计机关对下级审计机关的领导，如干部管理上，省级审计机关正职、副职领导干部任免须事先征得审计署党组同意或征求意见。无疑，这是县级审计机关改革和发展进程中的重要节点。如何走好这一步，将对县级审计机关产生深远影响。
1.强化队伍建设。一是加强思想建设，旗帜鲜明讲政治，扎实开展“两学一做”学习教育，大力弘扬社会主义核心价值观，言行与党中央保持高度一致。二是要适当增加基层审计机关的编制数量，通过增加编制来扩充审计队伍，充分发挥审计职能作用。三是要注意抓好梯队建设，保持老中青的合理比例，优化审计队伍结构，打造一致战之能胜的审计队伍。四是加强“学习型”机关建设，切实保障学习时间和学习空间，巩固学习阵地，创新学习形式，发挥网络平台的特有功效。
2.强化业务培训。一是要建立系统培训机制，在一定时期内对审计人员集中进行脱产业务轮训，以满足知识更新的需要。因为县级基层审计机关人手较少，同时缺乏讲课人员，所以系统培训机制应当在市级以上审计机关中建立。二是要建立上岗培训制度，对新调进和新录用人员进行岗前培训，使之尽快进入角色，适应和胜任所任岗位。三是要鼓励审计人员在学历和职称等方面的后续教育，加大继续教育激励力度。
3.强化职业认同。一是要强化职业教育和宗旨观念教育，提高审计人员职业荣誉感，增强审计人员的职业认同感。二是要提高职业敏锐力。在审计工作实务中，始终保持清醒的政治头脑，保持高度政治思想警觉，增强政治坚定性和对各种复杂事项的分辨能力，敏锐观察各种变化，主动应以各种挑战，沉着经受各种考验，全面提高审计工作能力和水平。三是要关心和培养优秀审计干部，关心他们的职务晋升和晋级，营造良好的职业环境，用得好人、留得住人、招得进人。
4.强化组织建设。一是要统一机构设置。应当对县级审计机关的经济责任审计办公室的建制进行统一升格，至少市级要统一建制。二是要统一人员配置。应统一为基层审计机关配置副科级以上的总审计师岗位，增强岗位设置的科学性和专业性。三是要加大经费投入。特别是在审计信息化建设方面，应适应信息技术的应用和聘请外部人员参与国家审计的需要，应适当增加审计经费投入，以保证创新技术的推广应用和特殊审计技术任务的完成。
5.强化改革创新。一是要加大垂直管理改革推进力度。探索省以下审计机关垂直管理是国家层面的重大改革，虽然在7个省市进行了近2年的改革试点，各地出台了改革试点方案，但是各地的推进力度不一、实施举措不一、改革效果不一，与县级审计机关和审计人员的期盼相差太远。就江苏省而言，人的管理仅仅是领导班子任免上浮一级，管理模式略有变化；财的管理还是实行的原渠道保障，连一市一标都没能统一，更遑论全省统一工资标准，福利待遇没有丝毫改变，令县级审计机关工作人员十分失望；物的管理也是基本没有变化。审计机关人财物管理改革的实践牵动着广大县级审计机关审计人员的心，因此，推进力度大小、改革举措的尽快实施尤为迫切。二是要加大全覆盖审计的推进力度。要在机制体制方面加大探索，找准着力点、贯穿监督线、拓展覆盖面，实现真正意义上的全覆盖。三是要加大特色工作的推进力度。就射阳县审计局而言，以“机关+中介”为合作形式的工程审计模式曾经在2009年全国审计工作座谈会上做经验介绍。如何常审常新、推陈出新，在经验的基础上再出新经验，引领工程审计新的发展和新的成效，则显得很有必要。加大重点工作推进力度，使地方特色生根发芽、普遍开花，尽可能地推动面上工作，形成规模效应，应当成为县级审计机关科学发展的立足点和落脚点。
主要参考文献：
[1]刘家义，《在全国审计工作会议上的讲话》，2015年；
[2]晏维龙，韩峰，汤二子，《新常态下的国家审计变革与发展》，《审计与经济研究》，2016年02期；
[3]中共中央办公厅、国务院办公厅，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，2015年12月；
[4]中共中央，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，十八届四中全会，2014年10月；
[5]国务院，《关于加强审计工作的意见》，2014年10月9日。
