建湖县审计局 陆永泉
2014年11月，党的十八届四中全会决定指出，强化对行政权力的制约和监督，审计作为八大监督类型之一，具有重要的作用。之前国务院发布的《关于加强审计工作的意见》进一步明确了审计监督当前阶段的工作重心，特别是首次明确了“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”，审计工作要“推动政策措施贯彻落实”，要求审计机关“持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，反映好的做法、经验和新情况、新问题，促进政策落地生根和不断完善”。这是在经济发展新常态下，党中央、国务院对审计机关提出的新的要求，即要开展“政策措施落实情况审计”，在这一精神的指引下，政策措施落实情况审计必将成为审计工作的又一重要内容，成为新时期审计工作的新常态。
一、政策措施落实审计的概念和内涵
政策措施落实审计，是广义概念的政策审计其中的内容。公共政策审计是“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动”。
新中国成立以来，审计一直处于创新发展过程中。在定位上，从明确“审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为”，到提出审计是经济卫士，再到审计是国家经济社会运行的“免疫系统”；在目标上，从以真实性、合法性为目标，到效益审计并重，再到全面推进绩效审计，促进提高经济效益、扩大社会效益和保护生态效益；审计手段上，从最初以核对账目为主要手段，到运用经济活动分析、内控制度测评等现代技术，再到信息化环境下计算机审计等等。2014年10月发布的《国务院关于加强审计工作的意见》一个重大的亮点，就是强调要开展政策跟踪审计。
从宏观角度来看，政策落实情况审计属于政策审计的范畴。而政策审计是对政策制定和执行情况进行审计，是 “全覆盖”要求下审计工作的一个薄弱环节。开展政策方面的审计，是对传统财政财务收支为主要内容的审计工作一个突破，是进一步提高审计监督定位的重要举措。
从具体角度来看，改革是靠政策推动的，改革发展覆盖经济社会的方方面面，政策就要覆盖经济社会各个角落的，例如近年来把编制、行政审批改革纳入审计监督范围。审计对政策进行监督，实质上就是为全面深化改革提供服务。全面深化改革的各项政策的制定和落实，就是审计应该重点关注的地方。通过包括事前学习研究、事中积极参与调研领会、事后检验反馈等形式，对全部改革的各项政策进行审计把关。如近期审计署为配合作风建设，下达的加强对例行节约反对浪费情况审计的意见；为配合整治吃空饷，下达的关于加强对编制审计的意见等。而且随着改革的深化，审计的目标和重点也将发生阶段性变化。从政策审计理解“全覆盖”的要求，对审计项目计划将带来明显的变化。一是上级统一组织实施的项目将越来越多，甚至占主导地位；二是项目的制定，将以各项政策为抓手，围绕一系列政策落实来制定审计项目，完成审计项目的同时满足对政策监督的要求；三是审计项目监督目标定位会越来越高，加大对政策执行情况的关注力度，审计将真正在国家治理、保障国家经济安全，服务国家深化改革等更高层面发挥积极作用。
二、政策措施落实审计的目标和意义
把政策制定及执行情况纳入审计监督，对审计而言是实现自身发展的历史抉择。一般情况下，政府的公权力是通过政策、项目和资金来实现的。“政策修改和制定”、“项目立项审批”、“资金分配管用”也是推动发展改革的主要方式和手段。政策、项目和资金三者具有密不可分的关系。如果把政策看做是纲线，那么项目和资金就是为推动政策落实最有利的两个推手，是政策落实两个具体操作环节的载体。审计工作当前开展的现状，还主要是财政审计、投资审计、专项审计等内容，经济责任审计虽然将执行上级政策决策部署情况作为重要审计内容，但从大部分地方经责审计情况来看，针对领导干部执行政策方面的审计查出的问题较少，涉及的深度和广度还不够。因此，通过对政策制定和执行情况进行审计，可以有效弥补审计工作的空白，提升审计工作的整体水平。
改革开放至今，特别是在当前全面深化改革的大背景，以及经济发展新常态的新形势下，改革发展大局需要一个监督机制对政策制定及执行情况进行服务和监督。纪检、人大、司法、舆论等监督模式，各有重点和范围，但都没有将监督政策制定及执行情况作为开展工作的出发点和落脚点。或者由于制度原因，缺乏对政策进行监督的先天条件。当前，党中央、国务院的重点工作就是全面深化改革，促进发展。改革，势必会触及部分既得利益集团的利益，从而使政策推行客观上存在一定的难度和阻力。如果党和国家的重大改革决策在落实过程中存在变通或者走样，那么制定政策的初衷和目标就难以实现，从而影响党和政府的公信力及改革发展的大局。因此，面对我国改革进入深水区的客观现实，必须有一种行之有效的监督机制，来保障各项改革决策和政策得到有效落实。审计监督具有完成这一重大历史使命的优势，包括审计的专业化水平、政策性水平以及多年来对项目和资金审计积累起来的经验。对政策进行监督是其他监督不可代替的，也是审计工作能够长久保持创新动力的新的源泉。
三、开展政策措施落实审计的措施
客观上，较长时间以来各级审计机关在具体工作中实质上已经逐步涉及到政策落实审计的内容，只是政策落实审计还没有被系统化、理论化地研究和推进。在具体的审计工作中，经济责任审计、统一组织审计项目中已经涉及到对审计对象政策制定及执行的审计。我们常说的审计多发挥建设性作用，在完善体制机制制度方面多发挥作用，这本身就是对着政策情况的审计监督。目前在明确政策审计概念的基础上，更应该在执行具体审计任务时，自觉将视角和站位提高到宏观层面，通过对具体的、微观的、个别的问题的揭示和反映，积少成多、注意归纳，在政策效果方面下功夫，达到从具体到规律、从微观到宏观、从个别到一般、从务实到务虚层次的升华和转变。
第一，要提高审计监督服务定位。国家深化改革以及经济发展的新常态赋予了审计工作关注研究并服务于政策落实情况新职能。必须充分认识该项任务的重要性和艰巨性，树立起强烈的责任感和使命感，提高审计监督服务的定位，在此基础上主动履行审计新职责，适应形势需要不断调整工作重点，将政策跟踪审计融入工作大局，着手于审计揭示问题，着重于提升审计服务，着眼于政策问效与问题预防，最大限度的发挥好审计保障和监督作用。
第二，要提高新常态情况下的审计能力。
一是提高准确理解政策的能力。要多留心当前经济社会发展面临的新形势、新态势、新变化，这有助于理解各项新政策部署的内涵和用意，为我们在审计中促进政策落实提供准确认知；要多了解上级为深化改革发展制定的各项政策措施，了解各项政策措施之间梯次推进的关系，并结合各地实际，更加准确的把握政策实质，为开展审计储备政策知识，提高认知水平。
二是提高分析研究能力。不同于对项目和资金进行审计，政策审计没有严格的是非判断标准，成熟的审计方法体系，因此开展起来有一定的难度。政策是靠项目、资金、权力等媒介来实现的，对政策进行审计，具体而言还是对项目、资金、权力等情况进行审计监督，综合归纳起来分析判断政策效果，达到从具体到规律、从微观到宏观、从个别到一般、从务实到务虚层次的升华和转变，这就需要良好的分析研究能力。
三是提高综合统筹能力。政策落实涉及的覆盖面很广，还涉及多个地区、多项资金、多个项目等。要对某项政策落实情况进行审计，会牵涉多个部门，触及不同利益群体的利益，会遇到这样那样的阻碍和难题，因此开展政策审计必须提高整体布局和统筹协调的能力。开展政策落实审计，政策制定者、政策执行者、政策受益者都是审计服务的对象。要站在政策制定者的角度，分析审计如何开展，以检验政策执行中是否发挥效果；站在政策执行者的角度，分析政策执行过程中遇到的困难和问题，推动政策更加易于推动；要站在政策受益者的角度，整体反映政策的好坏，并将审计发现的新情况、新问题及时反馈至政策制定者层面，推动政策不断完善和新政策的出台。
四是提高学习创新能力。当前，经济社会发展越来越快，审计面临的新事物越来越多，新知识层出不穷，问题形式花样翻新，只有持之以恒的加强学习，才能不断适应新环境，应对新问题。政策落实审计的开展必然会带来的审计理论、技术方法、管理体制等方面的发展，只有在实践中不断积累经验，在理论支持、管理制度、技术方法、审计工具、审计文化等方面大胆创新，不断突破现有框架，才能较好的履行新职能。
五是提高表达能力。审计成果最多的是以审计报告为主的形式予以反映。开展政策落实审计，反映审计成果的方式将越来越多。一方面，审计报告要达到人人都能读懂的要求，需要提高表达能力，另一方面，调研报告、建议书、科研论文等将越来越多，审计以文辅政的作用要充分发挥，必须提高文字表达能力。
第三，搞好政策审计需切实增强四个方面的意识。一是增强宏观意识。审计人员要挣脱财政财务收支审计的局限性，要站在更高更广的宏观定位，增强责任意识和奉献精神。二是增强纪律意识。随着审计职能的加强，各种考验越来越多，这就对审计人员在遵守党纪法规、作风纪律、廉政纪律、保密纪律等方面的要求将越来越高，在遵守各项纪律上要做到滴水不漏。三是增强实践意识。政策落实审计，目前还没有权威的系统化的理论成果，各级审计机关不能“等靠要”，要依托上级审计机关统一组织的政策落实审计项目，积极探索实践，创造条件开展政策落实审计。四是增强法治意识。政策落实审计作为一种新的审计形态，还未形成新的系统的规范，因此具体实施时，要严格准确全面地理解政策的精神，严格依据法律法规及政策内涵作出审计判断和评价，要在程序和实质两方面充分体现和维护法治。
四、积极发挥政策措施落实审计的作用
审计项目的成果离不开审计专报、信息、课题等载体。在政策落实审计中，应重视审计成果开发管理，及时总结分析，通过信息、专报等形式反映各种政策在执行中存在的主要问题，政策执行是否体现绩效性。一是争取领导重视，取得批示，取得领导支持是政策跟踪审计项目成功的关键因素之一，必须重视并认真做好；二是结合课题研究，提升审计成果，政策跟踪审计的最终目的不仅要在体制、制度和机制层面提出审计建议，为领导决策提供参考，更重要的是从理论层面进行科学论证，提出切实可行的改进措施，从而从根本上解决问题。
参考文献：
[1]审计署科研所:《国家审计服务国家治理的有效性研究》.北京:审计署科研所审计研究报告，2012
[2]聊城市审计局:《从政策跟踪审计的开展谈审计发展》.聊城:聊城市审计局网站，2015
