——基于绩效审计角度
bet-365备用网址 薛梅
【摘要】目前我国在审计的理论和实践研究中，缺少对以政策为对象的绩效审计的探索，这就导致了绩效审计研究者只关注资金和项目，而忽视从政策层面上分析政府行为，进而影响了绩效审计监督政府责任、提高政府绩效功能的发挥。本文从绩效审计角度入手，探讨政策措施落实情况审计工作的开展。
【关键词】公共政策 政策审计 绩效审计 审计维度
一、由审计机关开展政策措施落实情况审计的必要性和可行性分析
美国政治学家、政治系统论的创立者戴维·伊斯顿提出，公共政策作为社会公共权力主体的政治行为，其本质是“对全社会的价值做权威性分配”。公共性是公共政策的本质属性，政府制定、执行公共政策的最终目的在于解决公共问题、提供公共服务、维护公共秩序，在于最大化地保障和提高社会公共利益。一个完整的政策过程除了政策文本、政策制定和实施外，还需要对政策活动进行科学评估，评估是一个完整的政策过程所必不可少的重要环节。公共政策评估指的是特定的评估主体根据一定的标准和程序，对政策过程的各个阶段、各个环节的政策效果、效率及价值进行检测、评价和判断的行为和过程，其主要功能是对公共政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益或者效率所进行的综合认定、分析。在我国，公共政策评估主要局限于政策制定、实施机关的行政主体的自我评估，一般是具有行政隶属关系的上级部门组织专门人员进行调研、考察、评估政策的执行情况和政策效果。自我评估容易受到部门利益、主观因素、评估组织独立性不够和信息不对称等因素影响，影响评估的客观性和准确性，不利于政策效率、效果等目标的保证和提高。因此，引入独立的、专业的第三方从事公共政策评估工作显得极为重要。笔者认为，审计机关的地位、目的和工作职责要求其必须承担起政策评估的任务。
首先，审计机关的独立性和权威性地位，保证了其审计工作的客观性和公正性。《中华人民共和国审计法实施条例》规定，审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，履行审计法和国务院规定的职责，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，审计机关可以对公共政策发表独立意见，能够提高公共政策评估客观性、全面性和共性力。
其次，审计工作维护公共利益的根本目标与公共政策评估相一致。国家审计部门本身的国家部门本身的一项重要工作是对经济运行中带有普遍性、倾向性的问题在某一范围内开展专项审计调查，并从法规、制度等层面提出宏观性的政策意见和建议（李凤鸣，2006：21-22）。落实到公共政策、就是组织专门人员开展专项审计，对公共财产、公共预算在具体政策过程中的使用情况和政策执行过程中的政府行为进行监督审查，评估政策的经济、效率和效果，对出现的问题提出整改意见，确保公共利益的实现。
最后，审计机关具有开展公共政策审计的职责要求。2014年10月出台的《国务院关于加强审计工作的意见》，把对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的落实情况进行审计，作为当前和今后一个时期审计机关促进国家治理现代化和国民经济健康发展的首要任务。而且，审计机关具有对国家经济政策及其他公共政策中与经济相关方面开展评估所需要的专业素养和能力，加之审计机关通过各项审计实践活动对各项经济政策的实施情况十分了解，由其来实施经济政策评估具有特殊的优势（崔孟修：2007:58-62）。另外，我国《审计法》第二十七条规定，我国审计机关“有权与对国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查”。显然，政策评估是我国审计机关的一项法定职责，其目的在于“及时向各级人民政府提供经济运行信息，促进宏观调控”。
二、政策措施落实情况审计的本质
1.政策审计与绩效审计的关系。
最高审计机关国际组织（INTOSAL,1992）审计标准委员会，将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”和“管理”，政策置于其他四个对象的高端，指导和制约着其他对象。INTOSAL在《审计准则》中指出，绩效审计可以对政策的设计、执行等相应行为进行检查，评估这些政策结果，并且可能还会对决策所依赖的信息的充分性进行检查。从发达国家的审计实践来看，绩效审计主要是指国家审计机关对政府部门所控制资源使用和管理的绩效情况而进行的审计，绩效审计的对象是政府所享有的政策权。根据绩效审计对象的分类，我们可以将绩效审计细分为政策绩效审计、项目绩效审计、组织绩效审计、管理绩效审计。这里所称政策绩效审计则是指以政策为审计对象的绩效审计，它不是独立于财务审计和绩效审计的新类型，而是根据绩效审计对象对绩效审计的一个细化。我国审计署科研所也在2004年提出了要把绩效审计引入公共政策制定、执行过程和政策效果的评估中去。
2.政策绩效审计的本质。
INTOSAL在《绩效审计实施指南》（2004）中指出，一般而言，最高审计机关可以为立法机关提供关于是否经济、高效或有效地执行政府政策或项目方面的独立检查。INTOSAL在《审计准则》中还指出，对已制定的比较具体的目标和规章的经济性、效率性和效果性进行评价，无疑是绩效审计的任务，如对政策机构制定的目标和规章的评价。美国的《政策审计准则》（2007）指出：对于国家治理过程来说，运用在公共资源和政府权威之上的责任，是一个重要的概念；掌握公共资源的官员有着合法、富有成果、高效率、经济、道德以及公平地履行公共职能的责任，政府管理者有责任提供官员政府项目和运作责任履行情况的、可靠的、有用的和及时的信息。基于责任理论和审计理论，政策绩效审计的本质就是对政策绩效责任履行情况的检查和评价。
三、政策措施落实情况审计评价维度
根据绩效审计的主要意涵和公共政策的本质属性，笔者认为政策落实情况审计的基本维度和绩效审计的基本维度一致，即“3E”——经济性（economy）审计、效率性（efficiency）审计和效果性（effectiveness）审计。
1.经济性审计
《中国内部审计具体准则第25号—经济性审计》规定，经济性是指组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产品和服务及其成果时所耗费的资源最少，它主要关注资源投入和使用过程中成本节约水平和程度及资源使用的合理性。经济性审计审查评价的内容至少包括：（1）资金的取得和使用是否节约；（2）人力资源的取得及其配置是否恰当；（3）物资财产的取得及消耗是否节约；（4）资源取得和配置在时间消耗上的恰当性。
因此，在评价政策的经济性时，需要对政策筹集成本、资金投入、管理费用、资金管理和使用是否合理、节约进行审查，并审查组织是否建立了配套的管理制度，在操作过程中是否遵循有关法律、法规。
2.效率性审计
效率性是指达到最佳的投入和产出比例，政策效率就是政策资源配置的有效性，包括政策目标的实现效率和政策投入产出效率。公共政策的制定和实施需要公共财政和公共预算的支持，在政策配套资金投入的约束条件下如何实现最佳产出，离不开对效率的审查和控制。此外，对政策执行过程中出现的可能影响政策效率的相关因素，特别是资源配置在时间消耗上的恰当性要进行细致分析。分析这些因素是否真正影响效率及影响程度，并切实提出改进方案。
对公共政策开展效率性审计，审查政策资金使用情况、项目建设进度情况和监督政策执行偏差是建设效能政府的重要环节，是提高政府公共服务质量，完善责任政府建设的重要途径。另外，在公共政策领域需要特别强调效率与公平的协调关系，要把始终维护公共利益作为协调两者关系的根本原则和最终价值导向，并通过必要的行政手段和法律手段加强政府对公共政策的干预，努力构建公平与效率的动态平衡机制。
3.效果性审计
效果性是政策实际产出与计划目标间的关系，政策效果审计就是审查政策目标是否实现和实现程度以及政策产生的社会经济影响。现代服务性政府主要提供政策、公共设施和公共产品这三项服务，政策服务是核心。从审计角度讲，审计人员关注的应该是政策效果，以及效果与政策预期是否一致。此外，从政策目标和政策评估角度讲，效果与政策问题最为相关，它是政策实施的最终产品，与政策目标直接相关，是政策评估的最后和最关键环节。通过审计政策效果，可以更全面的发现问题，并能有针对性地提出整改意见，从这种意义上讲，政策绩效审计是以政策效果为基本目标的，经济性和效率性审计统一于政策效果，并以政策效果为最终目标导向。
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