阜宁县审计局 陈开元
摘要：实现审计监督全覆盖，既是党中央、国务院对国家审计监督提出的时代要求，也是推进审计治理体系建设、提升审计治理能力的必由之路。目前，审计监督的对象众多，面广量大，但审计机关审计力量有限，严重影响审计监督全覆盖目标的实现。本文阐述了审计监督“全覆盖”的基本内涵和目标要求，分析了县级审计机关实现“全覆盖”目标面临的挑战，并从审计制定计划、审计队伍建设、审计组织管理和审计技术创新等方面进行了初步的思考。
关键词：县级 审计监督 全覆盖 思考
党的十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）对审计工作提出了更新、更高的要求。李克强总理又对审计工作寄予了当好政策落实“督查员”、公共资金“守护神”的殷切期望。县级审计机关面临人员编制较少、审计任务繁重的现实情况，如何实现审计监督全覆盖的要求，适应新常态，认清新使命，充分发挥审计的基石和保障作用，最大化发挥审计监督职能，是县级审计机关面临的一项全新的课题。
一、审计监督“全覆盖”的基本内涵和目标要求。
在全国审计工作会议上，刘家义审计长提出，“全覆盖”一要有深度，不能走马观花，一味追求数量，把所有单位都审一遍，要对每个项目都审深审透；二要有重点，不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要紧紧围绕党和政府工作中心，全面把握相关领域的总体情况，确定审计的重点领域、关注的重点问题；三要有步骤，不能一步到位、大干快上，走大跃进、跳跃式路子，要统筹部署，有计划推进，确保实现对重点对象每年审计一次、其他对象五年至少审计一次；四要有成效，要在做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”。概括起来，“全覆盖”不在于量的“全覆盖”，关键在于审计监督全覆盖的成效，核心在于推进全覆盖的强度、力度和深度。
根据刘审计长的要求，我认为地方各级审计机关应当根据当地的经济发展和财政资金的投入情况，确定审计的重点领域和重点问题，并非要求一年之内走过场式的完成所有应当审计的事项，要建立行政事业一级和二级预算单位库，做到财政预算监督对象“全覆盖”。要确定政府投资工程最小风险控制金额，对超过这一金额的政府投资工程由政府审计进行决算审计或价款审计。要本着有所先为有所不为的工作思路，分清轻重缓急，对重要审计事项和相对重点资金，在较短的时间内高质量完成审计目标，对由财政支付的人员工资福利支出等可作为非重点资金择期实施审计。
二、县级审计机关实现“全覆盖”目标面临的挑战。
党中央、国务院对审计工作的重视程度，可以说是在审计历史上，都未曾达到如此重视的高度和严峻的形势，也对各级审计机关提出了新的挑战，而要做到审计监督“全覆盖”面临较多挑战，在县级审计机关中尤为突出。
（一）审计任务和审计资源的矛盾，制约了审计监督“全覆盖”目标的实现。《意见》不仅要求对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况等进行审计，还明确提出要发现国家政策措施执行中存在的主要问题和重大违法违纪案件线索，维护财经法纪，促进廉政建设；发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况进行审计，实现审钱、审人、审政策全覆盖。审计这一特殊的专业性监督，对从业人员的素质要求较高，无论在业务技能方面，还是沟通技巧方面，既要求全面的知识结构，当然基础是财会、审计，现在对法律、管理、计算机等业务水平要求也较高。目前，我国县级审计队伍总体技术力量还显薄弱，缺乏较多的中高端审计人才支撑，拖了实现审计“全覆盖”的后腿。此外，大数据平台审计需要既懂计算机、网络、数据库又懂审计的复合型人才，而目前审计队伍中对大数据平台技术掌握的人才严重缺乏。通过数据分析发现疑点，确认问题的能力还不强，无法提升审计的覆盖面和审计的效率效果。
（二）国家审计体系作用未能充分发挥，影响了审计监督“全覆盖”目标的实现。我国审计监督体系包括：政府审计、内部审计、社会审计。目前，在业务开展上还缺乏全国审计“一盘棋”的思想，相互之间未做到协调配合，没有最大限度整合国家审计监督体系中内部资源和社会审计资源，使之形成有效的补充，直接影响审计“全覆盖”的目标实现。政府审计正探索着采取“多兵种、大兵团、合成式”的组织模式开展审计，如政府性债务审计、社会保障资金审计和国土审计就实现了3类专项资金全覆盖，有利于摸清情况、把握总体。而内部审计和社会审计力量未能充分运用，审计业务外包机制还不成熟，只靠政府审计“单打独斗”，缺乏外部力量支持。
（三）被审计对象对审计工作的配合程度不够，阻碍了审计监督“全覆盖”目标的实现。目前，我国实行的是行政型审计管理体制，这种情况下，审计部门作为政府的组成部门，又监督政府部门的行政行为，实质相当于政府内部审计，独立性大不强，被审计单位在审计过程中“软抵抗”的现象较为明显。审计监督难在基层审计机关特别是县级审计机关中有一个比较突出的问题，一些被审计对象依法接受审计意识欠缺，拒绝提供审计必需的资料，有的协查单位保密意识不足，甚至存在威胁恐吓审计人员的情况等。而目前较多的被审计对象对审计予以协助和配合力度还有待提高。加强审计“全覆盖”肯定会涉及更多的权力和利益部门，为了减少他们对审计工作阻碍和不当干预，要从顶层给这些部门和相关单位提出要求，不得对审计工作抵触，从而实现审计“全覆盖”在质和量上的提升。
三、实现县级审计监督“全覆盖”目标的初步思考。
作为县级基层审计机关，应如何理解和贯彻审计长讲话精神，推动基层审计工作全覆盖呢？笔者结合基层审计工作实际进行了初步的思考：
（一）科学制定计划，建立轮审和常审相结合制度。着力强化单位库和项目库建设，全面普查审计对象和梳理审计计划，实现审计对象和计划动态管理，探索建立财政一级预算和二级预算单位对象库，并收集与审计对象相关的内设机构、工作流程、资金规模、收支管理、信息系统以及与其他单位业务关系和资金往来、以前审计整改情况等相关数据，不断扩充审计对象数据资料。对管理、分配公共资金、国有资产、国有资源的单位进行全面普查并实行动态管理，全面摸清和梳理归类审计职责范围内的各种审计对象，并结合审计计划的梳理结果，摸清哪些公共资金、国有资产和国有资源的管理领域还存在审计监督的监管盲区，密切关注审计职责调整、资金项目增减、单位机构分合、领导人员变化情况，定期做好审计对象的动态增减。要根据实际工作量编制滚动项目计划，按照资金规模分为大型、一般、小型审计对象，来确定是否每年必审、经常审计、三年一审或委托授权适当抽审，争取在一定周期内（如3年）必须将项目库内的待审项目轮审一遍。制定轮审计划前应加强项目计划可行性研究和风险评估，以增强计划科学性和宏观指导性。对民生资金等重点工程项目、民众最关注或反映较大问题的重大民生等项目，则要求每年或每两年必审一次。将轮审和常审相结合后，既能避免发生重复审计，也能做到避免遗漏，从而在面上做到“全覆盖”。
（二）坚持以人为本，不断加强审计队伍建设。实现审计“全覆盖”目标，关键在人、最终还是要靠人。当前“全覆盖”目标对审计人员的技术水平和业务技能提出了更高的要求，审计人员的专业技能是全面实施审计“全覆盖”的有力保障，也是根本出路，必须强化审计队伍能力建设。要积极创造条件和机会，组织审计人员参加审计业务培训，开展各种知识及操作培训，以考促学、以考促用，培养审计骨干。结合审计人员的知识结构和特点，加强对工程、计算机、法律等相关专业技能知识的培训，实现审计队伍知识结构的多元化。要适应审计信息化的时代要求，培养出一批既具备传统审计业务能力、又精通信息技术的能应对大数据时代的审计人才队伍。同时，要适当增加人员编制，进一步增强审计力量，应当在财力允许的情况下，根据各地审计机关的工作量和人力资源实际，考虑适当增加人员编制，有效缓解人力资源紧张与工作任务繁重之间的矛盾，更好实现全覆盖的艰巨任务。
（三）有效整合资源，不断创新组织管理模式。人才的培养是根本，但人才的培养不是一朝一夕就能完成的，在这种情况下，单靠国家审计力量难以实现全覆盖，必须实现审计资源优化配置。一是整合国家审计力量。积极探索省以下人财物统一管理的方式方法，按照“强化领导、统筹协调、横向协作、内部协同”的原则，整合国家审计力量，集中优势力量开展工作。县级审计机关内部应根据新时期的审计工作重点，打破审计业务部门行业分工，不再严格按行业归口安排审计项目，坚持小项目“各个击破”和大项目“兵团作战”相结合的审计方式，整体推进审计工作。审计机关之间要加强沟通，协调配合，资源共享，特别是在重大疑点、重大问题、重大事项的异地调查取证上予以协助。二是利用内部审计力量。审计机关可以充分运用《审计法》第二十九条赋予的“内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”职责，加强对内审工作的指导，强化内审机构和队伍建设，加强内审人员业务培训。在专项审计调查、行业审计等审计工作中审慎运用内审成果，利用内审力量开展审计基础性工作和督促审计整改等。三是聘用社会审计力量。当前，审计工作由单一的财政财务审计向综合性审计发展，特别是在专业技术性较强的投资建设项目审计、资源环境审计、绩效审计上，靠审计机关自身技术力量难以完成。要进一步充实国家审计方式，进一步扩大审计外包和“购买服务”模式，要建立“两库”，即工程审计中介机构库和财务审计会计师事务所机构库。审计机关可以从社会审计等中介机构和其他专业机构聘请社会力量参与审计工作，审计机关要加强对外聘力量的合同制管理和监督检查，督促其在审计工作中遵守法律法规、审计纪律、廉政纪律和保密纪律，防范审计风险。
（四）推进技术创新，加快审计信息化建设。要充分发挥计算机的强大功能，加强审计信息化建设。以“金审工程”为依托，充分发挥信息系统高效、便捷的优势，通过联网审计、数字化审计，强化信息化审计作用，力求事半功倍。要稳步开展联网审计和信息系统审计，充分利用财政联网审计系统，以国库集中支付为重点，加强对预算单位的动态监控。积极探索与地税、人社等部门的联网审计，扩大联网审计覆盖面。加强数据库建设和应用，着力改进审计数据运用模式，总结推广“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式，加大数据分析力度。探索在审计实践中运用数据技术的途径，不断总结成果、积累经验，提高审计信息化工作水平。同时，县级审计机关要加强与相关审计机关的沟通协调和学习，并获取上级审计机关的技术支持，要在法定的权限范围内强化集中、及时掌握被审计单位相关信息系统数据更新的意识和能力，发挥计算机审计的优势，做到全面分析、重点突出，弥补审计资源不足，服务审计监督全覆盖目标的实现。
【参考文献】
［1］《国务院关于加强审计工作的意见》国发〔2014〕48号，2014.10.9.
［2］刘家义，《中国特色社会主义审计理论研究》，中国时代经济出版社.
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［4］宫智，《浅析基层审计机关加快推进审计监督全覆盖的着力点》，[N]中国审计报，2014-4-21（8）.
［5］李厚喜，《推动国家审计监督全覆盖的思路与建议》，[J]审计月刊，2014，2:4-6.
